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交通運(yùn)輸部（以下簡稱交通部）再次釋放《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂的聲音。
8月15日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者從交通部官方網(wǎng)站了解到，在近日印發(fā)的《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)物流業(yè)“降本增效”的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）中，交通部再次提出了完善公路收費(fèi)管理的要求。
同時，交通部在落實(shí)《若干意見》三年行動方案（2016~2018年）里面，進(jìn)一步確定了任務(wù)分工和完成目標(biāo)：由交通部法制司牽頭，公路局參與，推進(jìn)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂工作，科學(xué)合理確定公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
值得注意的是，交通部提出了探索高速公路分時段差異化收費(fèi)的政策。據(jù)了解，官方提出該政策尚屬首次。
一位不愿署名的專家告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，高速公路分時段差異化收費(fèi)主要是為了分流，起到緩解個別時間段擁堵的作用。但考慮到平時絕大多數(shù)高速公路較為暢通，主要是重大節(jié)假日小客車免費(fèi)通行的時候擁堵問題突出，因此未來重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行的政策有可能會產(chǎn)生變數(shù)。
收費(fèi)公路管理?xiàng)l例修訂提速
高速公路過路費(fèi)比成品油費(fèi)更貴、公路收費(fèi)站設(shè)點(diǎn)太多等有關(guān)收費(fèi)公路的吐槽不斷，在網(wǎng)上更是出現(xiàn)了大量自駕出行規(guī)避收費(fèi)路段的攻略，這也讓《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂顯得更為緊迫。
交通部在《若干意見》中提出，推進(jìn)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂工作，逐步有序取消政府還貸二級公路收費(fèi)，科學(xué)合理確定公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
同時，在落實(shí)《若干意見》的三年行動方案（2016~2018年）中明確分工，并要求持續(xù)推進(jìn)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂工作。
值得注意的是，在幾天前，交通部就曾連續(xù)公布4篇對人大建議的答復(fù)，都涉及公路收費(fèi)政策的相關(guān)話題。
交通部在答復(fù)中透露，目前，交通部正在配合國務(wù)院法制辦對《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，擬對收費(fèi)公路范圍、期限、標(biāo)準(zhǔn)及減免等事項(xiàng)重新作出統(tǒng)一規(guī)定。
1984年，國務(wù)院出臺“貸款修路，收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策，2004年11月1日起施行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，在近12年的管理?xiàng)l例執(zhí)行過程中，中國的公路得到了快速、有序發(fā)展，但業(yè)界對于收費(fèi)公路政策的爭議之聲也越來越大。
早在2011年1月，國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)貿(mào)易司副司長耿書海就曾公開表示，中國各種過路過橋費(fèi)已高達(dá)運(yùn)輸企業(yè)成本的1/3，高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高，應(yīng)大幅降低。
在近幾年的全國兩會期間，有關(guān)收費(fèi)公路的話題一直是討論的熱點(diǎn)。
今年的全國兩會上，全國人大代表黃陽旭表示，在我國貨物總價值中有30%都被物流費(fèi)用耗去，物流成本成為物價升高的直接推手。他建議國家相關(guān)部門降低高速公路收費(fèi)，減輕企業(yè)物流成本，為中小企業(yè)發(fā)展松綁解壓。
實(shí)際上，交通部對于修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》想法由來已久，在近年出臺的多份文件中，交通部都提出了修訂的要求。但即便如此，相對于此前而言，近一周以來交通部如此密集地提及修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的情況也并不多見，而且對修訂的要求也更加具體，在一些業(yè)內(nèi)專家看來，修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》將進(jìn)入快速推進(jìn)階段。
舉債修的公路降費(fèi)空間有限
離今年的國慶節(jié)還有一個半月時間，在北京工作、老家在河南的小張已經(jīng)在規(guī)劃開車回家的事情了。和去年一樣，他還是計劃在10月1日的零點(diǎn)開始動身。
對此，小張告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，選擇這個時間動身主要是考慮到走高速公路正好可以免費(fèi)通行，而且也可以規(guī)避早上的擁堵，開車回家來回一趟的油費(fèi)大概是900元左右，高速過路費(fèi)也差不太多，這樣可以省掉大約一半的成本。
但是，如果未來重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行的政策要進(jìn)行調(diào)整的話，小張的“小算盤”還能打多久呢？
交通部此前在回復(fù)人大建議時稱，交通部在對重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)和評估，將綜合考慮各方意見，進(jìn)一步研究完善有關(guān)政策措施。
同時，交通部在《若干意見》中進(jìn)一步指出，探索高速公路分時段差異化收費(fèi)政策和標(biāo)準(zhǔn)貨運(yùn)車型計重收費(fèi)的ETC應(yīng)用，提升高速公路通行效率。
對此，北京交通大學(xué)教授趙堅在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時稱，這是想通過價格杠桿調(diào)節(jié)人們走高速公路出行，高峰時段高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會高，低峰時段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會降低，破除現(xiàn)行各時段標(biāo)準(zhǔn)一致的政策。
這一政策對于個人出行可能會有一定的影響，但影響不會很大。趙堅認(rèn)為，總體來看，大多數(shù)高速公路都不存在擁堵問題，要想降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的話，由于債務(wù)較多，很多地方都是借新債還舊債，可降低的空間比較有限。
東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹，動態(tài)的價格調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方向是很有價值的，國外很多城際高速公路都是采取這一政策來緩解擁堵問題。
“從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度，要考慮精準(zhǔn)化施策，這個調(diào)整有可能是往下調(diào)，即使往上調(diào)也會是有針對性的。”顧大松進(jìn)一步說，對于貨車而言，晚上上路的多，很多貨車為了避開高速收費(fèi)而走國道。如果降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以吸引貨車走高速公路，減少對國道的壓力。
但是，在一些業(yè)內(nèi)專家看來，這一政策動向釋放出來的意圖或許并非僅限于此。前述不愿署名的專家說，長期來看，重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策很難持續(xù)，而探索高速公路分時段差異化收費(fèi)政策，當(dāng)然有降低收費(fèi)、減輕企業(yè)物流成本的考慮，但在某種程度上，也可以看做是為取消重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策做一個鋪墊。實(shí)際上，此前關(guān)于節(jié)假日是否取消小客車免費(fèi)通行政策，行業(yè)內(nèi)部也一直有爭議。
另一位行業(yè)專家也提出了類似的觀點(diǎn)，他告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策本身在法律依據(jù)上就值得商榷，未來如果出臺基于調(diào)控高速公路擁堵的收費(fèi)政策，重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策也可能面臨調(diào)整。
早前報道：
交通部：財政保障不足 需繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策
8月9日，交通運(yùn)輸部就人大建議第4147號關(guān)于要求完善收費(fèi)公路政策的建議和人大建議第1306號關(guān)于優(yōu)化重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的建議作出答復(fù)，表示《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》已上報國務(wù)院，擬對收費(fèi)公路范圍、期限、標(biāo)準(zhǔn)及減免等事項(xiàng)重新作出統(tǒng)一規(guī)定。對于加快取消收費(fèi)公路，交通運(yùn)輸部表示，由于國家財政資金保障仍然不足，還需要繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》施行以來，隨著新問題不斷出現(xiàn)，如何對其修訂一直是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。2015年7月公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂意見稿提出，高速公路收費(fèi)擬不再事先規(guī)定期限，而是根據(jù)修路貸款債務(wù)償還情況確定；高速公路收費(fèi)到期后，將繼續(xù)收取養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)。高速公路收費(fèi)長期化成為政策方向。這在當(dāng)時引發(fā)了極大爭議。已上報的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》多大程度上吸收了民意、為何強(qiáng)調(diào)堅持利用好收費(fèi)公路政策、是否是遵循了國際慣例、能否觸及公路收費(fèi)體制的深層痼疾，越發(fā)引人關(guān)注。
公路收費(fèi)政策為何需要修改
現(xiàn)行公路收費(fèi)政策的法理性建立在1984年國務(wù)院出臺的“貸款修路，收費(fèi)還貸”基礎(chǔ)上。這一政策為在國家財政能力不足的情況下大力發(fā)展公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力保障。截至2015年的31年間，全國公路總里程已達(dá)457.7萬公里，增長了4.9倍。其中一級公路達(dá)到9.1萬公里，二級公路達(dá)到36萬公里，分別是1984年的277.3倍和19.3倍。高速公路更是從無到有，達(dá)到12.4萬公里，里程數(shù)超越美國成為世界第一。
公路里程數(shù)持續(xù)增長和公路等級不斷提高，證明了當(dāng)初發(fā)展公路基礎(chǔ)設(shè)施政策的正確性，這也是公路收費(fèi)的最大法理性所在。但隨著時間推移，許多公路實(shí)際償債期到期而仍在繼續(xù)收費(fèi)，逐漸遭到廣泛批評。一段時間里，設(shè)卡收費(fèi)也盛行一時。許多收費(fèi)公路實(shí)際上異化為“尋租路”，不僅腐敗叢生，還極大制約了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，漸漸侵蝕了收費(fèi)公路政策的法理性。
為治理公路亂收費(fèi)，制度層面先后出臺了《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，后者起著主要制度規(guī)制作用。按照現(xiàn)行條例，政府還貸公路最長收費(fèi)期限不得超過15年，中西部省份不得超過20年；經(jīng)營性公路最長收費(fèi)期限不得超過25年，中西部省份不得超過30年，一旦收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)。
然而，現(xiàn)行條例雖為取消公路收費(fèi)設(shè)置了剛性節(jié)點(diǎn)，但又面臨其他挑戰(zhàn)。一方面，30多年來建設(shè)的許多公路已經(jīng)老化，養(yǎng)護(hù)成本迅速增加；另一方面，一輪又一輪的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，催生出公路升級、改擴(kuò)建和新建的巨大需求，也因此留下了巨大的建設(shè)資金缺口和地方政府性債務(wù)，以時間劃定收費(fèi)期限的方式，不僅可能導(dǎo)致公路基礎(chǔ)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)難以為繼，還可能抬高地方債務(wù)的風(fēng)險水平，產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
基于多方面考量，2011年交通部提出了對公路分類管理的思路。即構(gòu)建“兩個路網(wǎng)體系”，其中占全國公路總里程97%的公路將由政府財政承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，交公眾免費(fèi)使用。其余3%的收費(fèi)公路，主要集中在高速公路上。普通公路承擔(dān)基礎(chǔ)性的、均等化的服務(wù)以體現(xiàn)公路的公共性，高速公路實(shí)施“用路者付費(fèi)”原則，以維持公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求，這為公路收費(fèi)找到了新的法理性。這一思路，也成為《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿的立法原則。
現(xiàn)行改革思路仍存制度空隙
盡管對公路實(shí)施分類管理的政策，為高速公路收費(fèi)長期化提供了新的法理性。然而現(xiàn)實(shí)卻是，“兩個路網(wǎng)體系”的劃分還不明確，已固化的利益格局又不斷增加了對公路實(shí)施分類管理的難度。有的通過公路產(chǎn)權(quán)的多次轉(zhuǎn)讓和貸款抵押等手段，混淆了債權(quán)債務(wù)關(guān)系，模糊了實(shí)際償債期限；有的擅自對二級公路改擴(kuò)建，以此延長收費(fèi)期限；有的以環(huán)保為名，將公路劃歸景區(qū)，以此收取費(fèi)用；有的以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”為名繼續(xù)收費(fèi)。這些變相延長收費(fèi)的做法，減損了高速公路收費(fèi)長期化的法理性和公眾說服力。
交通部表示，擬對收費(fèi)公路范圍、期限、標(biāo)準(zhǔn)及減免等事項(xiàng)重新作出統(tǒng)一規(guī)定，凸顯出以剛性制度應(yīng)對變相延長收費(fèi)的決心。但無論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復(fù)看，全部取締各類違規(guī)及不合理收費(fèi)的剛性約束還不夠，彈性仍然過大，有可能為遏制變相收費(fèi)留下制度空隙。
比如，公眾高度關(guān)注的重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策，交通部的答復(fù)認(rèn)為，實(shí)行重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策有相應(yīng)的法律依據(jù)，對刺激消費(fèi)、拉動內(nèi)需起到了積極作用，但也引發(fā)了部分路段免費(fèi)后交通量遠(yuǎn)超其設(shè)計通行能力，造成公路主線的嚴(yán)重?fù)矶碌葐栴}，有必要重新評估論證。那么，在這項(xiàng)政策上以法理依據(jù)為導(dǎo)向還是以解決現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，不能含糊。
又如，對于加快取消收費(fèi)公路，交通部表示，還需繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如何利用好收費(fèi)政策，怎樣才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要對公共利益、收費(fèi)公路投資者、債權(quán)人和經(jīng)營者的合法權(quán)益綜合考量，如果僅僅出臺原則表述，恐怕對于現(xiàn)實(shí)缺乏指導(dǎo)力。
再如，收費(fèi)公路需要建立切合實(shí)際的價格體系。這一體系應(yīng)主要由借貸修路時形成的債務(wù)、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用決定。但是到底形成了多少債務(wù)，到目前還了多少，運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)花費(fèi)多少，公眾通常一無所知。缺乏知情權(quán)，公路收費(fèi)的黑洞很難見光，收費(fèi)價格就總會產(chǎn)生不利于公共利益的傾向。
實(shí)施收費(fèi)政策還應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)
客觀看，中國公路管理模式的變動艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性，在全世界都是一個難題。美國是除中國外高速公路里程超過10萬公里的唯一國家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀(jì)50年代美國國會通過《聯(lián)邦資助公路建設(shè)法案》，確定美國洲際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9比1出資，這賦予了美國對公路管理的聯(lián)邦政府主導(dǎo)權(quán)，能夠讓高速公路保持基本的公共屬性，只收取象征性費(fèi)用。同時，卻導(dǎo)致了私人資本難以進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域，高速公路建設(shè)發(fā)展停滯的問題出現(xiàn)。
日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性質(zhì)的公路公團(tuán)作為管理方，公路預(yù)算和規(guī)劃由政府決定，公路養(yǎng)護(hù)、債務(wù)清償由公團(tuán)負(fù)責(zé)。表面上，這種模式有利于公路公共屬性和市場屬性的平衡，但由于采取的是“統(tǒng)一核算制”，導(dǎo)致了公路收費(fèi)價格體制單一化。由于高速公路建設(shè)負(fù)債巨大，日本不得不采取延長收費(fèi)期限等措施，引發(fā)民意反對。
德國過去一直以高速公路免收通行費(fèi)而被視作神話，但神話目前正在走向劇終。免費(fèi)政策導(dǎo)致德國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)出現(xiàn)資金缺口，同時產(chǎn)生了國際間的通行不公平問題。根據(jù)申根協(xié)定，簽約國間可以自由通行，但德國民眾前往臨近的法國、意大利等國，需要繳納高速公路通行費(fèi)，反之，其他申根國家公民進(jìn)入德國則無須繳費(fèi)。這讓德國國內(nèi)部分政客開始推行高速公路收費(fèi)政策，按照進(jìn)程，有可能今年就開始實(shí)施。盡管德國開始公路收費(fèi)可能遭到歐盟對其進(jìn)行違約指控，但實(shí)際上，高速公路收費(fèi)一直是歐盟委員會的立場。歐盟委員會一直在呼吁德國放棄稅收補(bǔ)貼政策，實(shí)施“使用者買單”模式。
據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全世界有超過70個國家采取收費(fèi)模式，且近年來實(shí)施收費(fèi)公路政策的國家還在不斷增加，特別是新興經(jīng)濟(jì)體。從這個角度看，中國對高速公路實(shí)施長期收費(fèi)政策，符合國際潮流。不同之處在于，中國國家財政能力強(qiáng)于其他國家，在維護(hù)公路的公共屬性上還未發(fā)揮應(yīng)有作用。此外，發(fā)達(dá)國家對于高速公路的規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管有成熟的法律體系，而中國仍然落后。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》不能只強(qiáng)調(diào)在收費(fèi)上符合國際潮流，在制度建設(shè)上繼續(xù)滯后。
改革如何觸及深層體制痼疾
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的使命，不僅在于找到利益平衡點(diǎn)，找到高速公路收費(fèi)長期化的法理依據(jù)，還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個問題。
其一，法律法規(guī)的協(xié)同問題。按照2015年版的《條例》修訂稿，與《公路法》第五十九條規(guī)定的依法設(shè)立收費(fèi)公路所規(guī)定的情形，存在明顯差異。此外，按照此次交通部對人大的答復(fù)，認(rèn)為在公路管理體制改革方案尚未確定的情況下，全面修改《公路法》條件尚不成熟。那么，下位法是否該服從上位法，改革是否必須突破法律規(guī)定，需要更系統(tǒng)的說明。
其二，如何讓預(yù)算管理發(fā)揮效力的問題。高速公路的債務(wù)數(shù)據(jù)、營收數(shù)據(jù)、養(yǎng)護(hù)成本等一直是公眾質(zhì)疑的焦點(diǎn)。目前，高速公路的運(yùn)營已納入預(yù)算管理，本應(yīng)透明，但公眾的不信任表明，預(yù)算管理還未發(fā)揮關(guān)鍵作用。這一方面緣于地方人大對預(yù)決算的解讀能力有待提高，監(jiān)管作用發(fā)揮不出來；另一方面也是地方利益決定的結(jié)果。即使地方人大有能力起到監(jiān)管作用，由于高速公路涉及地方利益，也有可能監(jiān)而不管。
其三，是否存在重復(fù)征稅的問題。不少人質(zhì)疑，買車已交了車輛購置稅，加油又交了燃油稅，為何用路還要繳納通行費(fèi)，這是否涉嫌重復(fù)征稅？按照權(quán)威解釋，車購稅主要用于公路建設(shè)，燃油稅則不僅用于普通公路養(yǎng)護(hù)，還用于航道養(yǎng)護(hù)、環(huán)境保護(hù)、新能源發(fā)展等方面。然而，這并不能消除重復(fù)征稅的質(zhì)疑。質(zhì)疑背后，指向的是車購稅、燃油稅、高速公路通行費(fèi)的去向。無法完全公開透明，深層體制弊端就無法被觸及。
其四，公路收費(fèi)與物流業(yè)發(fā)展的關(guān)系問題。按照國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)，2015年中國物流費(fèi)用占GDP之比高達(dá)16%，遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家水平。全國工商聯(lián)數(shù)據(jù)認(rèn)為，物流成本已占企業(yè)生產(chǎn)成本的30%-40%，嚴(yán)重制約了企業(yè)發(fā)展。但是，按照交通部研究結(jié)果，中國物流業(yè)的快速發(fā)展利益于公路收費(fèi)政策改善了路網(wǎng)，車輛通行費(fèi)僅占社會物流總費(fèi)用的1.9%左右。孰是孰非，事關(guān)公路收費(fèi)有利于還是不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。
總之，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂和演變過程，顯示出以法治化、公開化推進(jìn)公路收費(fèi)政策的政策傾向，這是“得”的一面。沒有切實(shí)觸及公路管理體制的深層弊端，在突破利益格局束縛，維護(hù)公共利益至上仍缺少剛性保證，則是“失”的一面。保證“得”，彌補(bǔ)“失”，是公路收費(fèi)政策改革的關(guān)鍵所在。
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